以“法制”助推民用無人機(jī)低空空域經(jīng)濟(jì)

    無人機(jī)全稱為“無人駕駛航空器系統(tǒng)”，是利用無線電遙控設(shè)備和自備的程序控制裝置操縱的不載人飛機(jī)。自上世紀(jì)20年代以來，隨著技術(shù)進(jìn)步和戰(zhàn)爭的需求，無 人機(jī)開始用于地面防空和空中格斗武器的實(shí)驗(yàn)及作為訓(xùn)練的靶機(jī)。隨著技術(shù)水平的提高，無人機(jī)已經(jīng)逐漸發(fā)展成為世界各國尤其是發(fā)達(dá)國家武器裝備中重要的組成部 分之一。中國的無人機(jī)研制水平也正在取得重大突破。除軍用領(lǐng)域之外，無人機(jī)也逐漸向商用、民用等領(lǐng)域滲透。大到破案、救災(zāi)、遠(yuǎn)程監(jiān)控，小到求婚、自拍、送 烤串，無人機(jī)已經(jīng)越來越接近人們的生活。同時(shí)，因其操作日益簡單，價(jià)格更趨低廉，有朝一日，無人機(jī)也許可能像手機(jī)、電腦那樣改變大眾生活，人們即將迎來無 人機(jī)時(shí)代。

　　管理現(xiàn)狀

　　 隨著無人機(jī)應(yīng)用的日益廣泛，飛行活動(dòng)日漸頻繁，加之在低空空域管理領(lǐng)域法律規(guī)制的欠缺，各種違規(guī)飛行隨之而來。2014年北京某航空科技公司3名員工操控 無人機(jī)“黑飛”航拍測繪，致多架次民航飛機(jī)避讓、延誤。涉案的3名當(dāng)事人被檢方以“過失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”起訴。這是全國無人機(jī)“黑飛”負(fù)刑責(zé)的 首例。在此之前，各地也多次出現(xiàn)過因無人機(jī)“黑飛”引發(fā)的案例，多數(shù)處以20萬元以下罰款或相關(guān)責(zé)任人被處以行政拘留結(jié)案。出現(xiàn)這種同案不同罰的情況，正 是由于我國在民用無人機(jī)低空空域管理領(lǐng)域相關(guān)法律制度不健全，低空監(jiān)控不完善。

　　 目前，我國民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于初級階段。民航局也曾頒行過一些管理文件，如2009年6月頒發(fā)的《關(guān)于民用無人機(jī)管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》及《民用 無人機(jī)空中交通管理辦法》，2012年1月頒發(fā)的《民用無人機(jī)適航管理工作會(huì)議紀(jì)要》和2013年5月頒布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī) 定》。但這些多為臨時(shí)性規(guī)定，并未形成完整系統(tǒng)的針對民用無人機(jī)的規(guī)章及管理體系。直至2014年7月《低空空域使用管理規(guī)定（試行）》（征求意見稿）的 公布，可看做是我國在低空空域管理改革邁出重要的一步。但總的來說，民用無人機(jī)在低空空域管理領(lǐng)域的法律規(guī)制方面仍然存在較多漏洞。

　　需進(jìn)一步明確規(guī)制

　　 低空空域管理法制建設(shè)是我國低空空域管理改革的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)我國低空空域開發(fā)利用的重要保障。目前我國低空空域管理面臨著一些矛盾與沖突，主要表現(xiàn) 在：空域情況比較復(fù)雜，監(jiān)管難度較大；無人機(jī)進(jìn)入低空空域后，與有人機(jī)在共同飛行的空域飛行沖突加劇；飛行安全壓力增大，對安全保障、協(xié)調(diào)調(diào)度提出了更高 的要求。而出現(xiàn)這一系列矛盾和問題的原因主要是低空空域法規(guī)制度建設(shè)滯后，難以適應(yīng)民用無人機(jī)迅猛發(fā)展形勢的需要。

　　 我國目前對于低空空域管理的法規(guī)多為原則性規(guī)定。諸如《飛行基本規(guī)則》、《民用航空法》、《民用航空適用空域辦法》等，尚未有專門的空域管理法規(guī)；針對低 空空域分類管理、空域劃設(shè)、飛行安全管控、飛行準(zhǔn)入監(jiān)管等具體領(lǐng)域未做出具體法律規(guī)定。由于具體法規(guī)的缺失，僅依靠原則性規(guī)定難以實(shí)際作用到低空空域監(jiān)管 中，造成實(shí)踐中無法可依、有法不依、執(zhí)法困難的問題。因此，加強(qiáng)低空空域管理法規(guī)制度建設(shè)勢在必行。

　　 筆者認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步明確對民用無人機(jī)的規(guī)制。第一，在航空器及人員管理規(guī)定上要區(qū)分有人駕駛和無人駕駛。隨著民用無人機(jī)，尤其是輕微型無人機(jī)的迅猛發(fā)展， 低空空域也勢必會(huì)成為民用無人機(jī)最主要的航空作業(yè)區(qū)域。在未來的《低空空域適用管理規(guī)定》中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步區(qū)別有人駕駛的通用航空器和無人駕駛的航空器，進(jìn)而 對無人駕駛航空器及人員管理做出更為明確的規(guī)定。

　 　 第二，在有人機(jī)與無人機(jī)飛行融合空域明確飛行安全責(zé)任。即使是無人駕駛，無人機(jī)也是航空器，且無人機(jī)和有人機(jī)有很大的不同，需要一些特殊的管理措施?！兑?guī) 定》（征求意見稿）中沒有區(qū)分無人機(jī)和有人機(jī)，只是以航空器統(tǒng)稱，容易產(chǎn)生誤解與矛盾，嚴(yán)重的將會(huì)直接涉及空域的飛行安全。明確有人機(jī)與無人機(jī)飛行空域， 將對于保障共同飛行安全，明確安全責(zé)任有重要意義。第三，完善低空空域的限定范圍。對于低空空域的范圍，不僅應(yīng)在水平層面加以限定，同時(shí)在垂直范圍內(nèi)也應(yīng) 當(dāng)進(jìn)一步進(jìn)行高度層的劃設(shè)，從而有利于低空空域的充分利用，提高低空空域資源的開發(fā)效益，降低飛行安全隱患。我國民航局規(guī)章《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》中，對 有人機(jī)的最低安全高度進(jìn)行了限定。而在有人機(jī)最低安全高度以下，最適合劃設(shè)為無人機(jī)的隔離空域。因此，通過充分合理地劃設(shè)高度層，可解決無人機(jī)隔離空域的 問題。

　　 完善低空空域管理法規(guī)制度建設(shè)是一項(xiàng)重要的系統(tǒng)工程，因?yàn)闊o人機(jī)是人類利用空間中蘊(yùn)藏的財(cái)富，挖掘其在低空空域的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是我國低空空域改革、發(fā)展與創(chuàng)新的重要內(nèi)容。