11月26日,在國防部例行記者會上,針對近日網(wǎng)上熱傳的無人機(jī)在空中險(xiǎn)與我國戰(zhàn)斗機(jī)相撞的視頻,國防部新聞發(fā)言人吳謙表示,無人機(jī)不能無人管,相關(guān)部門正在研究制定系列法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。
近年來,伴隨著產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展和市場的逐步火熱,無人機(jī)迅速進(jìn)入大眾視野。隨之而來的,卻是一些企業(yè)和個人違規(guī)飛行屢禁不止,甚至危及到軍民航飛行安全和公共安全,引起廣泛關(guān)注。今年4月,我國無人機(jī)入刑第一案的宣判,更是將這種關(guān)注推向高潮。
“因航模和無人機(jī)‘黑飛’引發(fā)的糾紛頻頻發(fā)生,表明在繁榮的無人機(jī)行業(yè)背后,行規(guī)和立法監(jiān)管并不完善,甚至處于航空器沒有適航、駕駛員沒有執(zhí)照的混亂狀態(tài)。‘無人機(jī)入刑’這一案件,進(jìn)一步說明在無人機(jī)飛行管理和法規(guī)建設(shè)方面的漏洞和缺失。”中國航空法律服務(wù)中心首席專家張起淮說。
多位專家在接受記者采訪時均表示,只有通過規(guī)范性和實(shí)操性的法律規(guī)則對行業(yè)進(jìn)行全方位調(diào)整和規(guī)范,我國無人機(jī)產(chǎn)業(yè)才能健康、有序、快速發(fā)展。
法律規(guī)范零散滯后
有資料顯示,保守估計(jì),我國無人機(jī)當(dāng)前產(chǎn)值在36至40億元人民幣之間。未來,我國無人機(jī)市場潛力和發(fā)展空間巨大,軍用和民用無人機(jī)將由2013年的6.2億美元增至2022年的22.8億美元,10年(2013年至2022年)需求總額將超過134億美元,10年復(fù)合增長15.57%。
“無人機(jī)作為我國科技領(lǐng)域的前沿產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn),具有無限市場和前景。”張起淮說,然而,相比發(fā)達(dá)國家,我國無人機(jī)才剛剛起步,無論是行業(yè)定位、市場發(fā)展還是法律規(guī)范,都十分欠缺和不健全。
張起淮指出,隨著在商業(yè)、新聞、搶險(xiǎn)、科研、農(nóng)業(yè)、體育以及軍隊(duì)和政府的廣泛應(yīng)用,我國無人機(jī)產(chǎn)業(yè)獲得快速發(fā)展。但與其形成鮮明對比的是,相應(yīng)的立法管理還十分落后。
“到目前為止,我國民用航空法已有20年未修訂,法律規(guī)定相對滯后。同時,航空法領(lǐng)域下的相關(guān)行業(yè)規(guī)定也十分落后,特別是無人機(jī)的管理規(guī)定。”張起淮說。
2003年5月1日,《通用航空飛行管制條例》施行,明確規(guī)定無人機(jī)用于民用業(yè)務(wù)飛行時,須當(dāng)作通用航空飛機(jī)對待。從2005年開始,按民航部門的要求,無人機(jī)必須加裝空管應(yīng)答機(jī),并具備防撞功能。2009年起,民航主管部門陸續(xù)頒布多個管理文件,解決無人機(jī)的適航管理、空域管理以及駕駛員資質(zhì)管理等相關(guān)問題。如2009年6月頒布的《關(guān)于民用無人機(jī)管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》、2012年1月頒布的《民用無人機(jī)適航管理工作會議紀(jì)要》、2013年5月頒布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》。
“雖然規(guī)定繁多,但這些多為臨時性、指導(dǎo)性規(guī)定,有關(guān)審批程序、管理規(guī)定、適航標(biāo)準(zhǔn)相對滯后,行業(yè)指導(dǎo)和行業(yè)監(jiān)管松散雜亂,尚未形成完整系統(tǒng)的民用無人機(jī)規(guī)章及管理體系。”張起淮認(rèn)為。
2014年7月,《低空空域使用管理規(guī)定(試行)(征求意見稿)》公布,被看作是我國在低空空域管理改革中邁出的重要一步。但張起淮指出,民用無人機(jī)在低空空域管理領(lǐng)域的法律規(guī)制方面仍存在較多漏洞,大多數(shù)無人機(jī)屬于“無人管”。
西北政法大學(xué)外國語學(xué)院黨委書記、通用航空法研究所副所長燕福民指出,國內(nèi)對無人機(jī)的相關(guān)規(guī)定主要散見于部門規(guī)章之中,而這些部門規(guī)章的效力不及法律法規(guī),只能作為行業(yè)的規(guī)范性文件。法律法規(guī)體系建設(shè)的不完善及安全監(jiān)管的缺位,嚴(yán)重阻礙無人機(jī)行業(yè)的快速發(fā)展。
填補(bǔ)責(zé)任規(guī)制空白
隨著無人機(jī)“飛入尋常百姓家”,公眾對于無人機(jī)的擔(dān)憂日益增多,其中一個重要方面就是:無人機(jī)傷人怎么辦?
這并非杞人憂天。7月1日,在深圳市福田區(qū)沙尾村,一架無人機(jī)高空墜落,砸壞路邊停泊車輛,險(xiǎn)些傷人。當(dāng)事車輛擋風(fēng)玻璃和前門全部被損壞。
對此,張起淮建議要前瞻立法,將無人機(jī)侵權(quán)民事責(zé)任及其刑事責(zé)任納入法律規(guī)制。
“無人機(jī)飛行時對其他飛行物和地面人員可能構(gòu)成安全隱患,其違規(guī)飛行對民航客機(jī)產(chǎn)生影響的事件以及危及地面人員生命財(cái)產(chǎn)安全的事件已屢見報(bào)端,在建立起民用無人機(jī)規(guī)則體系的基礎(chǔ)上,對其責(zé)任規(guī)制和法律救濟(jì)也應(yīng)予以明確。”張起淮建議,可參照民航客機(jī)管理制度和借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn),對無人機(jī)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn),以保障其安全合規(guī)運(yùn)行。
在張起淮看來,通過立法落實(shí)責(zé)任是無人機(jī)監(jiān)管的制度保障。他建議,立法應(yīng)明確無人機(jī)違法違規(guī)的行政責(zé)任、刑事責(zé)任,統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一追責(zé),盡量避免同案不同判的情況發(fā)生。
陜西睿和律師事務(wù)所律師張享維指出,無人機(jī)作為新興事物,技術(shù)尚不成熟,還存在很多技術(shù)缺陷,無人機(jī)侵權(quán)行為時有發(fā)生,如何合法、合理解決民用無人機(jī)損害賠償問題就顯得十分重要。
張享維解釋說,無人機(jī)若意外失控撞人致死或受傷,操控人員不是故意實(shí)施侵害他人健康權(quán)或者生命權(quán)的行為,是意外事故,不構(gòu)成刑事犯罪。對其致人受傷、死亡或他人財(cái)產(chǎn)損壞,應(yīng)依據(jù)侵權(quán)責(zé)任法相關(guān)規(guī)定確定責(zé)任承擔(dān)。
立法落實(shí)監(jiān)管責(zé)任
“當(dāng)前,政府對于無人機(jī)的政策配套明顯落后于產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和需求,加快無人機(jī)行業(yè)立法迫在眉睫。”張起淮說。
張起淮建議,根據(jù)無人機(jī)的應(yīng)用領(lǐng)域,針對軍用和民用無人機(jī)應(yīng)分別立法,將其納入規(guī)范化的運(yùn)行軌道。軍用無人機(jī)功能統(tǒng)一、定位清晰,而民用無人機(jī)的問題需要得到多方面規(guī)制。
“首先,通過立法明確民用無人機(jī)的法律屬性,進(jìn)而統(tǒng)一規(guī)范民用無人機(jī)的登記使用是要解決的首要問題。其次,根據(jù)無人機(jī)大小、應(yīng)用領(lǐng)域、飛行范圍的分類規(guī)定,進(jìn)行分別管理。再次,要明確和統(tǒng)一民用無人機(jī)的申報(bào)使用流程。根據(jù)無人機(jī)的操作功能進(jìn)行程序分類,使得程序簡明、有針對性、易于操作、高效快速。”張起淮建議,在無人機(jī)操控等相關(guān)領(lǐng)域建立起系統(tǒng)完善的規(guī)則體系,通過法律法規(guī)明確操控人員的資質(zhì)、操作程序、培訓(xùn)流程等一系列問題。
據(jù)悉,由于無人機(jī)在民用領(lǐng)域發(fā)展較晚,各國關(guān)于民用無人機(jī)的監(jiān)管規(guī)則都處于起步階段。對民用無人機(jī)應(yīng)采用什么樣的監(jiān)管政策,目前仍處于博弈狀態(tài)。張起淮建議,要通過立法明確監(jiān)管部門及其職責(zé),并由行業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的行業(yè)立法,科學(xué)制定行業(yè)規(guī)范。還要建立民用無人機(jī)的適航標(biāo)準(zhǔn),明確其飛行時間、空域、航線、高度等標(biāo)準(zhǔn),并建立民用無人機(jī)企業(yè)的準(zhǔn)入條件和監(jiān)管規(guī)則等一系列管理規(guī)范,進(jìn)一步規(guī)范民用無人機(jī)市場。
各國關(guān)于無人機(jī)監(jiān)管的階段性立法成果
2012年,法國通過一項(xiàng)民用航空法規(guī),首次對無人機(jī)飛行進(jìn)行規(guī)定:無人機(jī)只能在距離地面50米至150米之間飛行,非法使用無人機(jī)將判處5年有期徒刑,罰款75000歐元。
同年,美國國會通過了聯(lián)邦航空管理局提交的《現(xiàn)代化和改革法案》,規(guī)定在2015年9月底之前,將民用無人機(jī)納入國家空域管理體系。
英國經(jīng)過漫長討論也制定出了適合的法律。英國交通部近日宣布,無人機(jī)在建筑區(qū)違規(guī)飛行,最高將罰款2500英鎊。在民用航空管理局發(fā)布的《英國領(lǐng)空無人機(jī)操作指南》中,要求操作者必須將無人機(jī)控制在視線范圍內(nèi),最高高度不得超過120米,小型無人機(jī)在任何時候都必須避讓有人駕駛的大飛機(jī)。
國際民航組織計(jì)劃在2028年之前推出政策來管理全球的民用無人機(jī),歐盟和美國也簽署了一份正式的合作協(xié)議,將無人機(jī)統(tǒng)一納入民用航空的交通管理中。不過在國際監(jiān)管中達(dá)成共識是相當(dāng)困難的,達(dá)成一項(xiàng)全球協(xié)議可能需要耗費(fèi)數(shù)十年時間。