新年伊始，民航局航空器適航審定司的1號(hào)文件《關(guān)于強(qiáng)化適航審定系統(tǒng)能力建設(shè)的指導(dǎo)意見》（民航適發(fā)[2019]1號(hào)）明確將“開展基于風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目管理”列于適航審定系統(tǒng)能力建設(shè)的六大任務(wù)之首（見通航圈前文《政策|全面補(bǔ)齊適航審定短板！民航局適航司印發(fā)《關(guān)于強(qiáng)化適航審定系統(tǒng)能力建設(shè)的指導(dǎo)意見》》）。而就在昨日（1月25日）下午，民航局官網(wǎng)上公布了民航局航空器適航審定司印發(fā)的關(guān)于印發(fā)《基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定指導(dǎo)意見》的通知（民航適發(fā)[2019]3號(hào)）。注意，該通知印發(fā)于1月23日，距離習(xí)近平總書記在1月21日的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)圍繞無人機(jī)等領(lǐng)域加快推進(jìn)相關(guān)立法工作不到3天（見通航圈前文《去年無人機(jī)云系統(tǒng)飛行小時(shí)近100萬！習(xí)近平：圍繞無人機(jī)等領(lǐng)域加快推進(jìn)相關(guān)立法工作》），真正做到了快速響應(yīng)！
根據(jù)通知介紹，國(guó)家空管委牽頭正在牽頭編寫無人機(jī)飛行管理?xiàng)l例，為無人機(jī)合法設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和使用提供了法規(guī)依據(jù)；民航局也在編寫相關(guān)無人機(jī)運(yùn)行管理規(guī)章予以支持。由于相關(guān)條例和規(guī)章出臺(tái)尚需時(shí)日，為指導(dǎo)開展無人機(jī)適航管理，民航局航空器適航審定司組織人員及時(shí)編寫了《基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定的指導(dǎo)意見》。此《指導(dǎo)意見》的核心指導(dǎo)思想站位很高，突出了“中國(guó)特色”——據(jù)通航圈統(tǒng)計(jì)，通知正文中，“中國(guó)特色”一共出現(xiàn)了3次，分別是“具有中國(guó)特色的審定方法"、"具有中國(guó)特色的審定路徑"、"具有中國(guó)特色的審定模式"；此外，通知還明確，要”尋求在無人機(jī)審定實(shí)現(xiàn)變道超車“,”創(chuàng)造工業(yè)界和局方良好互動(dòng)“，”鼓勵(lì)廠商主動(dòng)承擔(dān)適航責(zé)任“。 而在《指導(dǎo)意見》正文”展望“部分，專門指出，”無人機(jī)產(chǎn)業(yè)終將與有人機(jī)產(chǎn)業(yè)并駕齊驅(qū)，甚至將在某些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)替代“，看來，無人機(jī)的時(shí)代真的來臨了！
民航各地區(qū)管理局，民航大學(xué)、民航干院、航科院、審定中心，各無人機(jī)設(shè)計(jì)制造單位：
近年來,民用無人機(jī)由于具備運(yùn)行成本低和使用方便的優(yōu)點(diǎn)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中得到了廣泛使用。國(guó)內(nèi)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，受到全球矚目，成為中國(guó)制造的靚麗名片。
由國(guó)家空管委牽頭，編寫無人機(jī)飛行管理?xiàng)l例，為無人機(jī)合法設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和使用提供了法規(guī)依據(jù)。民航局也在編寫相關(guān)無人機(jī)運(yùn)行管理規(guī)章予以支持。由于相關(guān)條例和規(guī)章出臺(tái)尚需時(shí)日，為指導(dǎo)開展無人機(jī)適航管理，民航局航空器適航審定司組織人員編寫了《基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定的指導(dǎo)意見》，其核心指導(dǎo)思想如下:
一、堅(jiān)持審定與運(yùn)行緊密合作，通過試點(diǎn)運(yùn)行確定風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)接審定要求，探索具有中國(guó)特色的審定方法；
二、堅(jiān)持走正向?qū)彾ǖ缆罚磸墓I(yè)標(biāo)準(zhǔn)中提煉審定標(biāo)準(zhǔn)和局方規(guī)章，尋求在無人機(jī)審定實(shí)現(xiàn)變道超車，探索具有中國(guó)特色的審定路徑；
三、堅(jiān)持貫徹放管服精神，利用國(guó)內(nèi)無人機(jī)廠商經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)廠商主動(dòng)承擔(dān)適航責(zé)任，充分利用信息系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)管，創(chuàng)造工業(yè)界和局方良好互動(dòng)，探索具有中國(guó)特色的審定模式。 現(xiàn)將該意見發(fā)給各單位，并請(qǐng)各地區(qū)管理局審定處/新疆適航處將本文轉(zhuǎn)發(fā)至本轄區(qū)的無人機(jī)設(shè)計(jì)制造單位。
附：基于運(yùn)行的無人機(jī)適航審定指導(dǎo)意見
航空器適航審定司
2019年1月23日
此外，《指導(dǎo)意見》中還公布了一些數(shù)據(jù)信息，讓我們來看一下：
截止到2018年底，無人機(jī)實(shí)名登記信息系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)名登記系統(tǒng)”）顯示，已登記注冊(cè)約28.5萬架無人機(jī)（其中，用于個(gè)人娛樂的無人機(jī)約19.2萬架，用于農(nóng)業(yè)植保、電力巡線、遙感物探、貨物遞送等用途的無人機(jī)約9.3萬架），各類無人機(jī)型號(hào)3720個(gè)。其中最大起飛重量25公斤至150公斤的無人機(jī)為24471架，150公斤以上的為571架，650公斤以上的為49架。而截止同期，我國(guó)有人駕駛航空器（以下簡(jiǎn)稱“有人機(jī)”）共計(jì)7113架。注意，《指導(dǎo)意見》在無人機(jī)數(shù)據(jù)后面專門補(bǔ)充了有人機(jī)的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，充分突顯了無人機(jī)的巨大發(fā)展?jié)摿Α?/p>
國(guó)內(nèi)無人機(jī)制造廠家和代理商注冊(cè)數(shù)1228家，地區(qū)分布前三位為：中南、華東和華北地區(qū)。省市分布前兩位為廣東?。?97家）和北京市（128家），無人機(jī)制造廠商分布不同于有人機(jī)傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)制造區(qū)域，具有更多的IT廠家屬性。
我國(guó)已在天域航通公司、易瓦特公司、朗星公司、航天時(shí)代飛鴻公司、億航公司設(shè)立適航審定試點(diǎn)，重點(diǎn)探索貨運(yùn)無人機(jī)、巡線無人機(jī)、載人無人機(jī)的適航標(biāo)準(zhǔn)和審定辦法。
民航局將開展基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的民用無人機(jī)適航審定，從而形成一種方法、一個(gè)體系、一套標(biāo)準(zhǔn)、一份證件“四個(gè)一”的民用無人機(jī)適航管理模式：
“一種方法”是指采取風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分方法，開展無人機(jī)適航審定分級(jí)管理。
“一個(gè)體系”即局方審查方式從條款審查向制造廠家體系審查轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)廠家建立、完善無人機(jī)設(shè)計(jì)生產(chǎn)企業(yè)適航體系，促使無人機(jī)制造廠家主動(dòng)承擔(dān)適航主體責(zé)任。
“一套標(biāo)準(zhǔn)”是指遵循正向思維制定適航標(biāo)準(zhǔn)，依照“工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)→行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)→適航標(biāo)準(zhǔn)”的路徑，建立我國(guó)自主的無人機(jī)適航標(biāo)準(zhǔn)體系。
“一份證件”就是說一旦廠家滿足體系要求、無人機(jī)符合適航標(biāo)準(zhǔn)后，就可頒發(fā)無人機(jī)適航證件。
據(jù)介紹， 基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定主要遵循的三個(gè)核心原則，即堅(jiān)持審定與運(yùn)行緊密合作，堅(jiān)持走正向?qū)彾ǖ缆?，?jiān)持放管結(jié)合、以放為主。民航局飛標(biāo)司、適航司和空管辦聯(lián)合起草無人機(jī)試點(diǎn)運(yùn)行規(guī)范文件，在試點(diǎn)運(yùn)行項(xiàng)目上，無人機(jī)制造廠家不需要再單獨(dú)找民航多個(gè)部門，而是通過試點(diǎn)項(xiàng)目完成聯(lián)合審查。民航局將從國(guó)內(nèi)有代表性的無人機(jī)廠家中選取專家，研究從工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中提煉審定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而形成局方審定要求和規(guī)章；將根據(jù)無人機(jī)風(fēng)險(xiǎn)不同，采取分級(jí)分類管理，引入“備案＋事后監(jiān)管”和“委任管理＋承諾滿足標(biāo)準(zhǔn)和誠(chéng)信管理”的全新管理模式，鼓勵(lì)廠商主動(dòng)承擔(dān)適航責(zé)任；將充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過信息系統(tǒng)為平臺(tái)開展監(jiān)管。此外，民航局還將編寫民航局無人機(jī)規(guī)章（CCAR-92），與中國(guó)民航科學(xué)技術(shù)研究院合作，籌劃建設(shè)無人機(jī)適航審定中心；完善實(shí)名登記系統(tǒng)，建立無人機(jī)適航管理系統(tǒng)，打通實(shí)名登記、云系統(tǒng)和無人機(jī)交通管理信息服務(wù)系統(tǒng)（UTMISS）之間的數(shù)據(jù)接口......
此外，《指導(dǎo)意見》中還有很多干貨內(nèi)容和有意思的數(shù)據(jù)，下面，讓我們趕緊來學(xué)習(xí)下《基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定指導(dǎo)意見》全文和民航局官網(wǎng)公布的解讀（”官方解讀“）。
附件：
基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定指導(dǎo)意見.pdf
民航局官方解讀
主題分類：政策解讀
辦文單位：航空器適航審定司發(fā)文日期：2019-01-25
名稱：解讀 | 《基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定指導(dǎo)意見》
近年來，我國(guó)民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，成為先進(jìn)生產(chǎn)力的重要載體。如何把好民用無人機(jī)的安全初始關(guān)口？1月23日，民航局印發(fā)《基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定的指導(dǎo)意見》，提出在2019年底初步建成基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航管理體系。采取基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航管理模式的原因何在？重點(diǎn)工作有哪些？無人機(jī)適航審定周期是否會(huì)很長(zhǎng)，是否會(huì)給企業(yè)增加負(fù)擔(dān)？帶著這些問題，本報(bào)記者專訪了民航局適航司相關(guān)負(fù)責(zé)人。
問：民航局此次出臺(tái)《基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定指導(dǎo)意見》基于怎樣的考慮？
答：近年來，民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，在國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)、電力、測(cè)繪、安防等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，成為先進(jìn)生產(chǎn)力的重要載體。我國(guó)無人機(jī)制造行業(yè)發(fā)展迅猛，為世界所關(guān)注。目前，我國(guó)有超過1200家無人機(jī)制造企業(yè)，超過2500個(gè)型號(hào)無人機(jī)進(jìn)行實(shí)名登記，國(guó)內(nèi)無人機(jī)登記達(dá)到29.5萬架，2018年無人機(jī)云系統(tǒng)飛行小時(shí)達(dá)到98萬小時(shí)。同時(shí)，無人機(jī)干擾民航運(yùn)輸?shù)氖录矔r(shí)有發(fā)生，無人機(jī)安全管理問題凸顯。
根據(jù)國(guó)家空管委牽頭編寫的《無人機(jī)飛行管理?xiàng)l例》（草稿）的要求，最大起飛重量25公斤以上的無人機(jī)應(yīng)進(jìn)行適航管理。航空器上天一定要保證安全性，這是適航審定的重要意義。開展民用無人機(jī)適航審定，目的就是從設(shè)計(jì)制造源頭，確保民用無人機(jī)滿足公眾可接受的最低安全水平。
傳統(tǒng)的有人機(jī)適航管理有設(shè)計(jì)型號(hào)批準(zhǔn)、設(shè)計(jì)批準(zhǔn)和單機(jī)適航批準(zhǔn)等要求，需要局方人員進(jìn)行監(jiān)管和審批，對(duì)局方人力資源有較大的需求。由于國(guó)內(nèi)無人機(jī)生產(chǎn)廠家眾多，局方人力資源無法按照有人機(jī)的模式對(duì)無人機(jī)生產(chǎn)廠家進(jìn)行監(jiān)管，因此無人機(jī)適航審定必然與有人機(jī)適航審定有較大區(qū)別。
在國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)、鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境下，為促進(jìn)國(guó)內(nèi)民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康成長(zhǎng)，民航局航空器適航審定司根據(jù)我國(guó)無人機(jī)發(fā)展現(xiàn)狀和國(guó)際上基于風(fēng)險(xiǎn)的審定發(fā)展趨勢(shì)，提出基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定，并印發(fā)《基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定指導(dǎo)意見》，從無人機(jī)實(shí)名登記現(xiàn)狀、適航管理思路、指導(dǎo)原則、實(shí)施路線圖等多個(gè)方面，對(duì)基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定進(jìn)行了闡述，指導(dǎo)開展無人機(jī)適航審定工作。
問：開展基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定，對(duì)無人機(jī)健康產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展有什么重要意義？
答：隨著技術(shù)進(jìn)步、商業(yè)模式創(chuàng)新，無人機(jī)終將融入、并深刻影響民航運(yùn)輸體系，無人機(jī)產(chǎn)業(yè)終將與有人機(jī)產(chǎn)業(yè)并駕齊驅(qū)，甚至將在某些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)替代。
開展基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定，是對(duì)適航管理的一次重大創(chuàng)新，將為無人機(jī)安全融入民航運(yùn)輸體系提供有力保障，進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，為加快實(shí)現(xiàn)民航強(qiáng)國(guó)貢獻(xiàn)力量。同時(shí)，在無人機(jī)適航審定方面，我國(guó)立法定標(biāo)能力、產(chǎn)品審定能力和技術(shù)驗(yàn)證能力將得到進(jìn)一步提升，有助于提升我國(guó)民航在國(guó)際合作中的發(fā)言權(quán)和話語權(quán)。
問：民航局將如何開展基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定？
答：為進(jìn)一步規(guī)范無人機(jī)管理,民航局已經(jīng)建立了無人機(jī)實(shí)名登記制度，基本摸清了行業(yè)狀況，為開展無人機(jī)適航管理乃至運(yùn)行管理提供了有力支撐；啟動(dòng)了無人機(jī)適航審定試點(diǎn)，重點(diǎn)探索了貨運(yùn)無人機(jī)、巡線無人機(jī)、載人無人機(jī)的適航標(biāo)準(zhǔn)和審定辦法，積累了實(shí)施經(jīng)驗(yàn)；開展國(guó)際交流，在參與國(guó)際規(guī)則制定的同時(shí)，同各國(guó)各地區(qū)局方就無人機(jī)適航審定政策、適航標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了深入探討。
通過對(duì)這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和成果的總結(jié)，民航局針對(duì)無人機(jī)運(yùn)行場(chǎng)景豐富、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)多樣的特點(diǎn)，將開展基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的民用無人機(jī)適航審定，從而形成一種方法、一個(gè)體系、一套標(biāo)準(zhǔn)、一份證件“四個(gè)一”的民用無人機(jī)適航管理模式。“一種方法”是指采取風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分方法，開展無人機(jī)適航審定分級(jí)管理。“一個(gè)體系”即局方審查方式從條款審查向制造廠家體系審查轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)廠家建立、完善無人機(jī)設(shè)計(jì)生產(chǎn)企業(yè)適航體系，促使無人機(jī)制造廠家主動(dòng)承擔(dān)適航主體責(zé)任。“一套標(biāo)準(zhǔn)”是指遵循正向思維制定適航標(biāo)準(zhǔn)，依照“工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)→行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)→適航標(biāo)準(zhǔn)”的路徑，建立我國(guó)自主的無人機(jī)適航標(biāo)準(zhǔn)體系。“一份證件”就是說一旦廠家滿足體系要求、無人機(jī)符合適航標(biāo)準(zhǔn)后，就可頒發(fā)無人機(jī)適航證件。
問：民用無人機(jī)適航審定的時(shí)間周期是否很長(zhǎng)？會(huì)不會(huì)給制造企業(yè)增加成本？
答：你說的這些問題確實(shí)是無人機(jī)制造企業(yè)最關(guān)心的問題。民用無人機(jī)適航審定的周期不會(huì)很長(zhǎng)，也并不會(huì)給企業(yè)增加負(fù)擔(dān)。因?yàn)榛谶\(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定主要遵循的三個(gè)核心原則，即堅(jiān)持審定與運(yùn)行緊密合作，堅(jiān)持走正向?qū)彾ǖ缆?，?jiān)持放管結(jié)合、以放為主。
從無人機(jī)運(yùn)行來看，適航審定、飛標(biāo)、空管等部門無法單獨(dú)開展工作，各部門必須在一個(gè)團(tuán)隊(duì)的框架下工作。因此，民航局飛標(biāo)司、適航司和空管辦聯(lián)合起草無人機(jī)試點(diǎn)運(yùn)行規(guī)范文件，通過試點(diǎn)運(yùn)行確定無人機(jī)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn),并生成運(yùn)行要求對(duì)接無人機(jī)適航審定要求,從而將無人機(jī)審定要求具體化和系統(tǒng)化。這意味著，在試點(diǎn)運(yùn)行項(xiàng)目上，無人機(jī)制造廠家不需要再單獨(dú)找民航多個(gè)部門，而是通過試點(diǎn)項(xiàng)目完成聯(lián)合審查。
堅(jiān)持走正向?qū)彾ǖ缆?，即從企業(yè)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中提煉適航審定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而形成規(guī)章，從而保證審定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章能夠與工業(yè)同步發(fā)展。航空器適航審定規(guī)章的基礎(chǔ)來自于工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，沒有工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)做基礎(chǔ)，審定規(guī)章就成為無本之木。也正是由于這個(gè)原因，在對(duì)具體項(xiàng)目審定時(shí)，就會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)工業(yè)方難以滿足規(guī)章要求，從而造成審定周期長(zhǎng)和成本高的情況。值得一提的是，我國(guó)無人機(jī)行業(yè)發(fā)展迅速，行業(yè)已經(jīng)形成了一定的標(biāo)準(zhǔn)。因此，民航局從國(guó)內(nèi)有代表性的無人機(jī)廠家中選取專家，研究從工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中提煉審定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而形成局方審定要求和規(guī)章，這也就是我剛才說的在無人機(jī)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)正向?qū)彾?，避免造成審定?guī)章和標(biāo)準(zhǔn)與工業(yè)實(shí)際情況脫節(jié)，為制造企業(yè)節(jié)省時(shí)間成本。
同時(shí)，無人機(jī)審定檢查將會(huì)一直堅(jiān)持放管結(jié)合、以放為主的原則。我們將根據(jù)無人機(jī)風(fēng)險(xiǎn)不同，采取分級(jí)分類管理，引入“備案＋事后監(jiān)管”和“委任管理＋承諾滿足標(biāo)準(zhǔn)和誠(chéng)信管理”的全新管理模式，鼓勵(lì)廠商主動(dòng)承擔(dān)適航責(zé)任。在無人機(jī)審定中引入委任管理創(chuàng)新，通過廠家委任單位或委任代表開展大量審定工作，局方將更多關(guān)注廠家體系評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。在對(duì)無人機(jī)廠家監(jiān)管方面，
問：為建立基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定管理體系，民航局重點(diǎn)將從哪些方面努力？
答：民航局計(jì)劃在2019年年底，初步建成基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航管理體系，并在運(yùn)行中不斷改進(jìn)體系和修訂政策。
為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在民航局無人機(jī)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組架構(gòu)下，適航司將繼續(xù)與飛標(biāo)、空管等部門開展合作，通過試點(diǎn)運(yùn)行，摸索經(jīng)驗(yàn)；編寫民航局無人機(jī)規(guī)章（CCAR-92），為無人機(jī)管理?xiàng)l例實(shí)施提供支持；與中國(guó)民航科學(xué)技術(shù)研究院合作，建立專業(yè)的無人機(jī)審定隊(duì)伍，籌劃建設(shè)無人機(jī)適航審定中心；繼續(xù)完善實(shí)名登記系統(tǒng)，在民航局無人機(jī)管理系統(tǒng)（UOM）的框架下，建立無人機(jī)適航管理系統(tǒng)；加強(qiáng)無人機(jī)信息共享和流通，打通實(shí)名登記、云系統(tǒng)和無人機(jī)交通管理信息服務(wù)系統(tǒng)（UTMISS）之間的數(shù)據(jù)接口，并與工信部和公安部等部門加強(qiáng)信息交流和合作。
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